Como fragilidadejoao rock betsulDilma e Bolsonaro abriu caminho para crise das emendas bilionárias:joao rock betsul

A decisão do STF, como erajoao rock betsulse esperar, gerou revolta entre os parlamentares e levou a uma reunião entre representantes dos três Poderes para que uma solução fosse dada ao problema.

O acordo, ao final, não mexeu no volumejoao rock betsulrecursos nas mãos dos parlamentares, mas estabeleceu diretrizes para que a autoria das emendas e a destinação dos recursos sejam mais fáceisjoao rock betsulidentificar, aumentando as chancesjoao rock betsulidentificar eventuais irregularidades.

A reunião, realizada na semana passada, teve a presençajoao rock betsulrepresentantes do governo como o ministro da Casa Civil, Rui Costa, o presidente do STF, Luís Roberto Barroso, e os presidentes do Senado e da Câmara dos Deputados, Rodrigo Pacheco (PSD-MG) e Arthur Lira (PP-AL).

O encontro entre alguns dos homens mais poderosos da República e a ameaçajoao rock betsuluma "rebelião parlamentar" chamaram a atenção para o volumejoao rock betsulrecursos do Orçamento que hoje está sob o controle do Parlamento, os motivos que levaram a esse crescimento nos últimos anos e o impacto disso para o país.

A BBC News Brasil ouviu três especialistasjoao rock betsulfinanças públicas que elencaram os principais motivos que levaram ao crescimento vertiginoso do valor das emendas. Dadosjoao rock betsulum estudo da Fundação Getúlio Vargas (FGV), apontam que esse valor saiujoao rock betsulR$ 3,43 bilhõesjoao rock betsul2015 para R$ 35,3 bilhõesjoao rock betsul2023. No ano passado, isso foi o equivalente a 16,6%joao rock betsultodo o dinheiro livre que o governo pode gastar ou investir.

Segundo os especialistas ouvidos pela BBC News Brasil, o avanço do Legislativo sobre o orçamento aconteceujoao rock betsulmomentosjoao rock betsulque os parlamentares se aproveitaram da fragilidade política dos ex-presidentes Dilma Rousseff (PT) e Jair Bolsonaro (PL).

De acordo com eles, os parlamentares aproveitaram momentosjoao rock betsulcrise do Executivo para mudarem a legislação e aumentarem suas fatiasjoao rock betsulrecursos públicos por meio das emendas orçamentárias.

Dois deles argumentam que essas mudanças criaram uma sériejoao rock betsulproblemas para o governo federal que vão desde a dificuldadejoao rock betsulnegociar com o Congresso, a diminuiçãojoao rock betsulrecursos para investimentojoao rock betsulprogramas prioritários, aberturajoao rock betsulbrechas para a corrupção e a destinação sem critériojoao rock betsulrecursos públicos.

Outro aponta que mesmo que isso prejudique o governo federal, não haveria dados empíricos que provem que o Poder Executivo seja melhor que o Legislativo na alocaçãojoao rock betsuldespesas.

Orçamento, fragilidades e uma disputa por poder

A legislação brasileira prevê que parte dos recursos do orçamento pode ter ajoao rock betsuldestinação definida pelos parlamentares com o objetivojoao rock betsulatender às suas bases políticas.

O objetivo é descentralizar a execução do orçamento, muitas vezes concebido longe das demandas dos redutos eleitorais responsáveis pela eleição dos parlamentares.

Até 2015, havia apenas três tiposjoao rock betsulemendas.

Até então, não havia regras rígidas sobre o pagamento ou não dessas emendas. Essa discricionariedade, embora não fosse o único, foi um dos principais instrumentos utilizados pelo Executivo para exercer influência sobre o Parlamento ao longo dos anos.

"Os governos agiam assim: 'Se você me apoia, eu executo suas emendas. Se você não me apoia, eu não executo'. Isso nem sempre era verdade. Havia exceções, claro, mas era mais ou menos assim que funcionava", disse à BBC News Brasil o doutorjoao rock betsulCiência Política e professor da FGV Sérgio Praça.

Em 2015, porém, esse mecanismo começou a mudar.

Naquele ano, a então presidente Dilma Rousseff vivia uma crise política e econômica. A economia dava sinaisjoao rock betsulforte desaceleração.

Por outro lado, a Operação Lava Jato se aproximava cada vez mais do núcleo do seu governo ejoao rock betsulrelação com o Congresso estava deteriorada, especialmente na Câmara dos Deputados, então presidida pelo agora ex-deputado Eduardo Cunha.

Foi neste contextojoao rock betsulfragilidade política do governojoao rock betsulDilma Rousseff que Cunha, apoiado por parte significativa do Parlamento, fez avançar uma propostajoao rock betsulemenda constitucional (PEC) que obrigava o governo a pagar parte das emendas individuais. São as chamadas "emendas impositivas".

Além disso, a PEC também estipulou um valor do orçamento que deveria ser destinado às emendas.

Esse montante era equivalente a 1,2% da receita corrente líquida (RCL), que são as receitas tributárias do governo sem contar as transferências constitucionais.

Para o doutorjoao rock betsulCiência Política e professor da FGV Sérgio Praça, essa mudança enfraqueceu o Poder Executivo.

"A principal mudança é que o presidente da República perdeu muito do seu poder político ao não poder mais pagar as emendas conforme o comportamento político dos parlamentares [...] Depois disso, o Executivo teve que encontrar outras maneirasjoao rock betsulatrair parlamentares para ajoao rock betsulbase", disse Praça à BBC News Brasil.

Os dados da FGV mostram o impacto imediato dessa mudança.

Em 2015, o governo empenhou R$ 3,43 bilhõesjoao rock betsulemendas parlamentares. No ano seguinte, foram R$ 12,22 bilhões.

Brecha ampliada

A brecha aberta durante a gestãojoao rock betsulEduardo Cunha na Câmara foi ampliada nos anos seguintes.

A segunda mudança no funcionamento das emendas aconteceujoao rock betsul2019.

Em meio aos atritos do então presidente Jair Bolsonaro com o Congresso, o Parlamento aprovou uma PEC que ampliou a impositividade para as emendasjoao rock betsulbancada e determinoujoao rock betsul1% da RCL o valor a ser gasto com elas.

Naquele mesmo ano, o Congresso aprovou outra PEC e criou as chamadas "emendas pix", que são emendas orçamentárias que não precisam estar vinculadas a projetos específicos e cujos recursos são enviados diretamente a prefeituras ou governos estaduais.

"Essa proposta otimiza e democratiza o gasto público. Nós vamos ter o poderjoao rock betsulaprovar o próximo orçamento, as políticas públicas do governo, os investimentos. O Parlamento recompõe ajoao rock betsulprerrogativa", comemorou o então presidente da Câmara, Rodrigo Maia (PSDB-RJ).

No ano seguinte, o Congresso ampliou o volumejoao rock betsulrecursos destinados às emendasjoao rock betsulrelatorjoao rock betsulum movimento que criou o chamado "Orçamento Secreto", no qual parlamentares indicavam emendas orçamentárias ao relator-geral do Orçamento sem que ficasse claro quem eram os seus autores.

Reportagens apontavam que parte dessas emendas estavam sendo destinadas à comprajoao rock betsulequipamento e a obras superfaturadas.

Em meio à repercussão negativa do "Orçamento Secreto", o STF votou pela inconstitucionalidade das emendasjoao rock betsulrelator. A expectativa erajoao rock betsulque isso pusesse um freio nas emendas orçamentárias, mas o Congresso reagiu.

Em 2022, o Parlamento aprovou uma mudança na legislação e aumentou ainda mais ajoao rock betsulfatia no orçamento destinada às emendas individuais. Em vez dos antigos 1,2% da RCL, o valor subiu para 2%.

A mudança teve efeitos praticamente imediato. Em 2022, o valor empenhado pelo governojoao rock betsulemendas foijoao rock betsulR$ 25,46 bilhões. No ano seguinte, o valor foijoao rock betsulR$ 35,48 bilhões.

Ponto fora da curva

Para o pesquisador associado do Insper Marcos Mendes, o avanço do Parlamentojoao rock betsuldireção ao orçamento federal fez com que o Brasil se transformasse num "ponto fora da curva"joao rock betsulrelação aos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

Mendes e o consultor aposentado da Câmara dos Deputados Helio Tonini coletaram dadosjoao rock betsulnove países vinculados à instituição. Segundo Mendes, os números mostram que a fatia do orçamento brasileiro destinada a emendas parlamentares é muito maior que a registradajoao rock betsulpaíses como a Alemanha, Chile ou os Estados Unidos.

Segundo ele, na média, esses países destinam apenas 1% do equivalente às despesas discricionárias para emendas orçamentárias. No Brasil, esse percentual, segundo a FGV, foijoao rock betsul16,66%joao rock betsul2023 e pode chegar a 20%joao rock betsul2024.

Para ele, isso gera problemasjoao rock betsulsérie para o país.

"Isso distorce o investimentojoao rock betsuláreas como a saúde. Uma política eficiente precisa que o gasto seja feito com basejoao rock betsulum planejamento [...] Na hora me que você coloca um parlamentar dizendo para onde vai o recurso, um hospital ou um postojoao rock betsulsaúde, você bagunça todo esse planejamento", disse Mendes à BBC News Brasil.

O pesquisador também disse acreditar que esse aumento no valor das emendas parlamentares pode abrir brechas para a corrupção.

"O outro tipojoao rock betsulproblema é uma vulnerabilidade muito grande à corrupção porque, por mais que você tente dar transparência ao uso dos recursos, sempre haverá uma formajoao rock betsulviciar licitações e o Tribunaljoao rock betsulContas da União (TCU) não tem condiçõesjoao rock betsulfiscalizar maisjoao rock betsul5,7 mil municípios", disse.

O doutorjoao rock betsulEconomia e professor da FGV Manoel Pires admite a vulnerabilidade das emendas à corrupção, mas, segundo ele, uma das raízes desse avanço sobre recursos públicos seria uma visão "equivocada" dos parlamentares sobre qual é o papel do Congresso Nacionaljoao rock betsulrelação ao Orçamento.

"Temos uma situação paradoxal na qual o Congresso deseja participar do Orçamento, mas está querendo participarjoao rock betsulforma a distorcer o processo orçamentário", disse Pires à BBC News Brasil.

Segundo ele, a atuação dos parlamentares brasileiros no processojoao rock betsulformulação e execução do orçamento não é adequada.

"O Congresso deveria debater políticas públicas, autorizar ou não os recursos e fiscalizar os resultados do Executivo. Não é papel do Legislativo dizer qual rua deve ser asfaltada por meiojoao rock betsulemenda", afirmou.

O professor Sérgio Praça, também da FGV, discorda da avaliaçãojoao rock betsulque parlamentares não deveriam interferir na execução do orçamento.

"Quem diz e prova que o Executivo gasta melhor que o Legislativo? Deputados e senadores também foram eleitos e têm legitimidade. Podemos questionar a proporçãojoao rock betsulrecursos nas mãos dos parlamentares. Mas foram escolhas institucionais tomadas ao longo dos anos. Se o Executivo quer mais dinheiro, que negocie com o Congresso ou faça reformas", disse o professor.

O que muda com acordo no STF?

Os especialistas ouvidos pela BBC News Brasil avaliam que o acordo firmado entre Executivo, Legislativo e Judiciário na semana passada sobre as emendas representou pouca mudançajoao rock betsulrelação ao que já estájoao rock betsulfuncionamento.

De acordo com a nota divulgada pelo STF após o encontro, foi decidido que:

Na avaliaçãojoao rock betsulSérgio Praça, a mudança é praticamente nula.

"Na minha opinião, não muda nada. Há a previsãojoao rock betsulque as emendas individuais não sejam pagasjoao rock betsulcasojoao rock betsulimpedimento técnico, mas isso já existe na prática. O problema não é a faltajoao rock betsulnormas. O problema é a aplicação delas", disse o professor.

Marcos Mendes disse avaliarjoao rock betsulforma semelhante.

"Para o processo orçamentário não vai ter muita diferença. A reunião botou panos quentes num conflito institucional, mas acabou legitimando algumas práticas questionáveis como as emendas pix e a ampliação das emendasjoao rock betsulcomissão. Isso acabou dando um atestadojoao rock betsulconstitucionalidade a essas práticas", afirmou.

Para Mendes, diante deste cenário, uma mudança no equilíbriojoao rock betsulforças entre Executivo e Legislativo só aconteceriajoao rock betsulum cenário muito específico.

"Somente com uma crise política é que a gente teria a oportunidade para uma reforma institucional que conseguiria retirar do Congresso o que me parece ser uma prerrogativa excessiva sobre o orçamento", disse.

Na avaliaçãojoao rock betsulManoel Pires, da mesma forma como as fragilidadesjoao rock betsulDilma e Bolsonaro teriam levado ao avanço do Legislativo sobre o orçamento, um governo forte pode mudar este cenário.

"Da mesma forma como uma crise política pode enfraquecer o Executivo, um governo bem avaliado cria condições para uma mudança institucional que possa reverter o atual equilíbriojoao rock betsulforças", afirmou.