Como fragilidadepoker spinDilma e Bolsonaro abriu caminho para crise das emendas bilionárias:poker spin

A decisão do STF, como erapoker spinse esperar, gerou revolta entre os parlamentares e levou a uma reunião entre representantes dos três Poderes para que uma solução fosse dada ao problema.

O acordo, ao final, não mexeu no volumepoker spinrecursos nas mãos dos parlamentares, mas estabeleceu diretrizes para que a autoria das emendas e a destinação dos recursos sejam mais fáceispoker spinidentificar, aumentando as chancespoker spinidentificar eventuais irregularidades.

A reunião, realizada na semana passada, teve a presençapoker spinrepresentantes do governo como o ministro da Casa Civil, Rui Costa, o presidente do STF, Luís Roberto Barroso, e os presidentes do Senado e da Câmara dos Deputados, Rodrigo Pacheco (PSD-MG) e Arthur Lira (PP-AL).

O encontro entre alguns dos homens mais poderosos da República e a ameaçapoker spinuma "rebelião parlamentar" chamaram a atenção para o volumepoker spinrecursos do Orçamento que hoje está sob o controle do Parlamento, os motivos que levaram a esse crescimento nos últimos anos e o impacto disso para o país.

A BBC News Brasil ouviu três especialistaspoker spinfinanças públicas que elencaram os principais motivos que levaram ao crescimento vertiginoso do valor das emendas. Dadospoker spinum estudo da Fundação Getúlio Vargas (FGV), apontam que esse valor saiupoker spinR$ 3,43 bilhõespoker spin2015 para R$ 35,3 bilhõespoker spin2023. No ano passado, isso foi o equivalente a 16,6%poker spintodo o dinheiro livre que o governo pode gastar ou investir.

Segundo os especialistas ouvidos pela BBC News Brasil, o avanço do Legislativo sobre o orçamento aconteceupoker spinmomentospoker spinque os parlamentares se aproveitaram da fragilidade política dos ex-presidentes Dilma Rousseff (PT) e Jair Bolsonaro (PL).

De acordo com eles, os parlamentares aproveitaram momentospoker spincrise do Executivo para mudarem a legislação e aumentarem suas fatiaspoker spinrecursos públicos por meio das emendas orçamentárias.

Dois deles argumentam que essas mudanças criaram uma sériepoker spinproblemas para o governo federal que vão desde a dificuldadepoker spinnegociar com o Congresso, a diminuiçãopoker spinrecursos para investimentopoker spinprogramas prioritários, aberturapoker spinbrechas para a corrupção e a destinação sem critériopoker spinrecursos públicos.

Outro aponta que mesmo que isso prejudique o governo federal, não haveria dados empíricos que provem que o Poder Executivo seja melhor que o Legislativo na alocaçãopoker spindespesas.

Orçamento, fragilidades e uma disputa por poder

A legislação brasileira prevê que parte dos recursos do orçamento pode ter apoker spindestinação definida pelos parlamentares com o objetivopoker spinatender às suas bases políticas.

O objetivo é descentralizar a execução do orçamento, muitas vezes concebido longe das demandas dos redutos eleitorais responsáveis pela eleição dos parlamentares.

Até 2015, havia apenas três tipospoker spinemendas.

Até então, não havia regras rígidas sobre o pagamento ou não dessas emendas. Essa discricionariedade, embora não fosse o único, foi um dos principais instrumentos utilizados pelo Executivo para exercer influência sobre o Parlamento ao longo dos anos.

"Os governos agiam assim: 'Se você me apoia, eu executo suas emendas. Se você não me apoia, eu não executo'. Isso nem sempre era verdade. Havia exceções, claro, mas era mais ou menos assim que funcionava", disse à BBC News Brasil o doutorpoker spinCiência Política e professor da FGV Sérgio Praça.

Em 2015, porém, esse mecanismo começou a mudar.

Naquele ano, a então presidente Dilma Rousseff vivia uma crise política e econômica. A economia dava sinaispoker spinforte desaceleração.

Por outro lado, a Operação Lava Jato se aproximava cada vez mais do núcleo do seu governo epoker spinrelação com o Congresso estava deteriorada, especialmente na Câmara dos Deputados, então presidida pelo agora ex-deputado Eduardo Cunha.

Foi neste contextopoker spinfragilidade política do governopoker spinDilma Rousseff que Cunha, apoiado por parte significativa do Parlamento, fez avançar uma propostapoker spinemenda constitucional (PEC) que obrigava o governo a pagar parte das emendas individuais. São as chamadas "emendas impositivas".

Além disso, a PEC também estipulou um valor do orçamento que deveria ser destinado às emendas.

Esse montante era equivalente a 1,2% da receita corrente líquida (RCL), que são as receitas tributárias do governo sem contar as transferências constitucionais.

Para o doutorpoker spinCiência Política e professor da FGV Sérgio Praça, essa mudança enfraqueceu o Poder Executivo.

"A principal mudança é que o presidente da República perdeu muito do seu poder político ao não poder mais pagar as emendas conforme o comportamento político dos parlamentares [...] Depois disso, o Executivo teve que encontrar outras maneiraspoker spinatrair parlamentares para apoker spinbase", disse Praça à BBC News Brasil.

Os dados da FGV mostram o impacto imediato dessa mudança.

Em 2015, o governo empenhou R$ 3,43 bilhõespoker spinemendas parlamentares. No ano seguinte, foram R$ 12,22 bilhões.

Brecha ampliada

A brecha aberta durante a gestãopoker spinEduardo Cunha na Câmara foi ampliada nos anos seguintes.

A segunda mudança no funcionamento das emendas aconteceupoker spin2019.

Em meio aos atritos do então presidente Jair Bolsonaro com o Congresso, o Parlamento aprovou uma PEC que ampliou a impositividade para as emendaspoker spinbancada e determinoupoker spin1% da RCL o valor a ser gasto com elas.

Naquele mesmo ano, o Congresso aprovou outra PEC e criou as chamadas "emendas pix", que são emendas orçamentárias que não precisam estar vinculadas a projetos específicos e cujos recursos são enviados diretamente a prefeituras ou governos estaduais.

"Essa proposta otimiza e democratiza o gasto público. Nós vamos ter o poderpoker spinaprovar o próximo orçamento, as políticas públicas do governo, os investimentos. O Parlamento recompõe apoker spinprerrogativa", comemorou o então presidente da Câmara, Rodrigo Maia (PSDB-RJ).

No ano seguinte, o Congresso ampliou o volumepoker spinrecursos destinados às emendaspoker spinrelatorpoker spinum movimento que criou o chamado "Orçamento Secreto", no qual parlamentares indicavam emendas orçamentárias ao relator-geral do Orçamento sem que ficasse claro quem eram os seus autores.

Reportagens apontavam que parte dessas emendas estavam sendo destinadas à comprapoker spinequipamento e a obras superfaturadas.

Em meio à repercussão negativa do "Orçamento Secreto", o STF votou pela inconstitucionalidade das emendaspoker spinrelator. A expectativa erapoker spinque isso pusesse um freio nas emendas orçamentárias, mas o Congresso reagiu.

Em 2022, o Parlamento aprovou uma mudança na legislação e aumentou ainda mais apoker spinfatia no orçamento destinada às emendas individuais. Em vez dos antigos 1,2% da RCL, o valor subiu para 2%.

A mudança teve efeitos praticamente imediato. Em 2022, o valor empenhado pelo governopoker spinemendas foipoker spinR$ 25,46 bilhões. No ano seguinte, o valor foipoker spinR$ 35,48 bilhões.

Ponto fora da curva

Para o pesquisador associado do Insper Marcos Mendes, o avanço do Parlamentopoker spindireção ao orçamento federal fez com que o Brasil se transformasse num "ponto fora da curva"poker spinrelação aos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

Mendes e o consultor aposentado da Câmara dos Deputados Helio Tonini coletaram dadospoker spinnove países vinculados à instituição. Segundo Mendes, os números mostram que a fatia do orçamento brasileiro destinada a emendas parlamentares é muito maior que a registradapoker spinpaíses como a Alemanha, Chile ou os Estados Unidos.

Segundo ele, na média, esses países destinam apenas 1% do equivalente às despesas discricionárias para emendas orçamentárias. No Brasil, esse percentual, segundo a FGV, foipoker spin16,66%poker spin2023 e pode chegar a 20%poker spin2024.

Para ele, isso gera problemaspoker spinsérie para o país.

"Isso distorce o investimentopoker spináreas como a saúde. Uma política eficiente precisa que o gasto seja feito com basepoker spinum planejamento [...] Na hora me que você coloca um parlamentar dizendo para onde vai o recurso, um hospital ou um postopoker spinsaúde, você bagunça todo esse planejamento", disse Mendes à BBC News Brasil.

O pesquisador também disse acreditar que esse aumento no valor das emendas parlamentares pode abrir brechas para a corrupção.

"O outro tipopoker spinproblema é uma vulnerabilidade muito grande à corrupção porque, por mais que você tente dar transparência ao uso dos recursos, sempre haverá uma formapoker spinviciar licitações e o Tribunalpoker spinContas da União (TCU) não tem condiçõespoker spinfiscalizar maispoker spin5,7 mil municípios", disse.

O doutorpoker spinEconomia e professor da FGV Manoel Pires admite a vulnerabilidade das emendas à corrupção, mas, segundo ele, uma das raízes desse avanço sobre recursos públicos seria uma visão "equivocada" dos parlamentares sobre qual é o papel do Congresso Nacionalpoker spinrelação ao Orçamento.

"Temos uma situação paradoxal na qual o Congresso deseja participar do Orçamento, mas está querendo participarpoker spinforma a distorcer o processo orçamentário", disse Pires à BBC News Brasil.

Segundo ele, a atuação dos parlamentares brasileiros no processopoker spinformulação e execução do orçamento não é adequada.

"O Congresso deveria debater políticas públicas, autorizar ou não os recursos e fiscalizar os resultados do Executivo. Não é papel do Legislativo dizer qual rua deve ser asfaltada por meiopoker spinemenda", afirmou.

O professor Sérgio Praça, também da FGV, discorda da avaliaçãopoker spinque parlamentares não deveriam interferir na execução do orçamento.

"Quem diz e prova que o Executivo gasta melhor que o Legislativo? Deputados e senadores também foram eleitos e têm legitimidade. Podemos questionar a proporçãopoker spinrecursos nas mãos dos parlamentares. Mas foram escolhas institucionais tomadas ao longo dos anos. Se o Executivo quer mais dinheiro, que negocie com o Congresso ou faça reformas", disse o professor.

O que muda com acordo no STF?

Os especialistas ouvidos pela BBC News Brasil avaliam que o acordo firmado entre Executivo, Legislativo e Judiciário na semana passada sobre as emendas representou pouca mudançapoker spinrelação ao que já estápoker spinfuncionamento.

De acordo com a nota divulgada pelo STF após o encontro, foi decidido que:

Na avaliaçãopoker spinSérgio Praça, a mudança é praticamente nula.

"Na minha opinião, não muda nada. Há a previsãopoker spinque as emendas individuais não sejam pagaspoker spincasopoker spinimpedimento técnico, mas isso já existe na prática. O problema não é a faltapoker spinnormas. O problema é a aplicação delas", disse o professor.

Marcos Mendes disse avaliarpoker spinforma semelhante.

"Para o processo orçamentário não vai ter muita diferença. A reunião botou panos quentes num conflito institucional, mas acabou legitimando algumas práticas questionáveis como as emendas pix e a ampliação das emendaspoker spincomissão. Isso acabou dando um atestadopoker spinconstitucionalidade a essas práticas", afirmou.

Para Mendes, diante deste cenário, uma mudança no equilíbriopoker spinforças entre Executivo e Legislativo só aconteceriapoker spinum cenário muito específico.

"Somente com uma crise política é que a gente teria a oportunidade para uma reforma institucional que conseguiria retirar do Congresso o que me parece ser uma prerrogativa excessiva sobre o orçamento", disse.

Na avaliaçãopoker spinManoel Pires, da mesma forma como as fragilidadespoker spinDilma e Bolsonaro teriam levado ao avanço do Legislativo sobre o orçamento, um governo forte pode mudar este cenário.

"Da mesma forma como uma crise política pode enfraquecer o Executivo, um governo bem avaliado cria condições para uma mudança institucional que possa reverter o atual equilíbriopoker spinforças", afirmou.